Établissement public

En droit français, un établissement public est une personne morale de droit public, disposant d'une certaine autonomie administrative et financière (contrairement à une administration centrale de l'État par exemple) afin de remplir une mission d'intérêt général, précisément définie.

Les domaines d'intervention des établissements publics sont variés mais la plupart remplissent une mission de nature économique ou sociale. Il peut s'agir du domaine de la santé (ex : agence française du sang), de l'enseignement (universités, lycées), de la culture (certains musées), de l'économie (entreprises publiques ayant le statut d'EPIC).

Certains établissements ont un caractère unique, d'autres inversement font partie de « séries » d'établissements du même type fonctionnant sur le même modèle. Cette distinction est parfois subtile : ainsi les universités, qui sont souvent très différentes, forment une série d'établissement du même type, tandis que le musée du Louvre et le musée d'Orsay sont considérés comme ayant un caractère unique.

Au-delà de la multiplicité des dénominations, des caractères généraux à tous les établissements publics peuvent être dégagés. Si les normes auxquelles sont soumis les établissements publics varient beaucoup de l'un à l'autre, la jurisprudence et la doctrine dégagent deux types principaux d'établissements publics : les établissements publics à caractère administratif (EPA) et les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC). Cependant, certains établissements publics exercent conjointement des missions de service public à caractère administratif et des missions de service public à caractère industriel et commercial.

Les établissements publics, personnes publiques

Les établissements publics, même ceux à caractère industriel et commercial, sont des personnes morales de droit public. Elles peuvent donc exercer certains droits réservés à la puissance publique, comme :

• être propriétaire de biens du domaine public ;
• exercer le droit d'expropriation ;
• être investis de pouvoir de police administrative ;
• bénéficier du privilège du préalable.

Principe de rattachement

Chaque établissement public est en principe rattaché à une administration qui le contrôle. Il existe ainsi des établissements publics nationaux rattachés à l'État et des établissements publics locaux rattachés à une commune, un groupement de communes, un département, une région ou une collectivité d'outre-mer. Mais l'identité de l'administration de rattachement ne détermine pas la zone géographique d'action de l'établissement public. Ainsi un établissement public local peut avoir un champ d'action à l'échelle nationale, voire internationale, au moins indirectement.

Ce principe de rattachement est toutefois attenué dans la mesure où certains établissements publics ont un rôle de coopération entre plusieurs collectivités : c'est typiquement le cas des établissements publics de coopération intercommunale ou du Centre national et des centres de gestion de la fonction publique territoriale.

Principe de spécialité

Contrairement à l'État ou aux collectivités territoriales qui ont un domaine de compétence générale sans limitation expresse, les établissements publics ont une mission dont ils ne peuvent sortir.

Création, statut et évolution

En vertu de l'article 34 de la Constitution, seule une loi peut créer un nouveau type d'établissement public. Les établissements publics eux-mêmes sont généralement créés par décret pour les établissements nationaux et par délibération de la collectivité dont ils relèvent pour les établissements locaux, mais les lois prévoient parfois des règles différentes.

Les établissements publics sont créés :

• soit de toutes pièces, éventuellement en donnant une autonomie à un service autrefois réalisé en régie directe (ex. la Monnaie de Paris) ;
• soit par transformation d'un autre établissement public (Office national de l'eau et des milieux aquatiques) ou d'une personne morale de droit privé (association le plus souvent ; ex. Académie des technologies) ou public (groupement d'intérêt public, par exemple Agence nationale de la recherche) ;
• soit par fusion entre deux ou plusieurs établissements publics ;
• soit par scission d'un autre établissement public (Réseau ferré de France).

Tout établissement public a un statut qui fixe ses attributions et les modalités de son fonctionnement. Celui des établissements publics nationaux à caractère unique est fixé par décret, celui des établissements publics faisant partie d'une série est préparé par l'établissement lui-même dans le respect de dispositions législatives ou réglementaires générales et approuvé ensuite par l'autorité. Le statut des établissements publics locaux est fixé par délibération de la collectivité de rattachement.

Les établissements publics peuvent être dissous si l'objet pour lequel ils avaient été créés n'a plus lieu d'être ou si le service est repris en régie directe ou concédé au secteur privé. La loi de séparation des Églises et de l'État en 1905 a entraîné la dissolution de centaines d'établissements publics du culte. Les établissements publics peuvent également fusionner. Une loi peut aussi prononcer la privatisation d'un établissement public et sa transformation en société anonyme (ex. Électricité de France).

Fonctionnement et contrôle

L'administration d'un établissement public est généralement confiée conjointement à deux organes :

• une assemblée délibérante (appelée le plus souvent conseil d'administration) fixe les grandes orientations ;
• une personne est chargée de l'administration au quotidien : selon les cas, c'est le président du conseil d'administration ou un directeur ou directeur général ne faisant pas partie de l'assemblée délibérante (sauf à titre consutatif).

Les établissements publics sont tous soumis au contrôle d'autres personnes publiques. La loi et les statuts en précisent les modalités. Trois cas sont possibles :

• soit l'autorité de contrôle exerce un contrôle de légalité ;
• soit l'établissement est soumis à un pouvoir de tutelle administrative (on parle d'« autorité de tutelle ») ;
• soit l'établissement connaît à la fois le contrôle de légalité et la tutelle administrative, mais exercée par des autorités distinctes.

Au-delà des dénominations multiples énoncées par le législateur, la jurisprudence et la doctrine ne distinguent toutefois que deux catégories d'établissements publics : les établissements publics à caractère administratif (EPA) et les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC).

Globalement, les EPA sont soumis presque exclusivement au droit public, tandis que les EPIC sont en grande partie régis par le droit privé. Cette distinction entraîne les conséquences suivantes :

Toutefois, en pratique, cette distinction est loin d'être absolue et connaît de nombreuses exceptions. Le personnel de direction des EPIC est généralement fonctionnaire, certains EPIC ont reçu de la loi le droit de recruter des fonctionnaires, tandis que certains EPA emploient également des contractuels de droit privé.

Des EPA peuvent avoir une comptabilité tenue selon le plan comptable applicable aux entreprises, mais certains EPIC munis d'un comptable public peuvent être partiellement soumis au règlement général sur la comptabilité publique.

Bien que les établissements publics à caractère industriel et commercial soient proches des personnes morales de droit privé à bien des égards, ils bénéficient, en tant que personne morale de droit public, de certains privilèges de droit public.

Le législateur a défini de nombreux types d'établissements publics.

• Établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST)
• Établissements publics locaux d'enseignement (EPLE)
• établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP)
• Établissements publics de coopération scientifique (EPCS)
• Établissements publics de coopération culturelle (EPCC)
• Établissements publics à caractère économique
• Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
• Établissements publics de santé (EPS)
• Établissements publics du culte
• Offices public de l'habitat