Logement social en France

Un logement social, en France, est un logement destiné, suite à une initiative publique ou privée, à des personnes à revenus modestes qui auraient des difficultés à se loger sur le marché libre. L'expression concerne à la fois la construction de logements, l’occupation et la gestion de ce patrimoine. Elle sert aussi à désigner le secteur économique constitué par ce marché immobilier et les politiques d'économie sociale qui président à son administration.

Dans les autres pays, le logement social a des buts proches.

Le logement social s'adresse à des personnes dont les revenus ne permettent pas d’ « accéder à un logement décent et indépendant ». L’article 140 de la loi SRU précise ainsi que « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières » a droit à ce type de logement « en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence »'. Les plafonds de loyers et de revenus des locataires sont fixés chaque année par décret et diffèrent selon la localisation, le type de conventionnement et la composition des ménages locataires.

Pour que les loyers restent bas les pouvoirs publics fournissent une aide indirecte, versée non au locataire mais au bailleur, sous forme de facilités de financement, de subventions, de déduction fiscale, etc. Cette aide est assortie de conditions sur la qualité du logement et le montant des loyers.

Depuis l'an 2000, le logement social vise à répondre aux objectifs de mixité sociale définie par la loi SRU rendant obligatoire un pourcentage de 20 % de logements sociaux dans les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France) comprises dans une agglomération de plus de 50 000 habitants, comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants.

Le logement social est aussi un outil visant à répondre au droit au logement, qui est reconnu par certains comme d’intérêt général. Toutefois, il est à noter que 70% de la population française peut prétendre, du fait de ses revenus, à un logement social.

D'autres politiques du logement, notamment le contrôle des loyers, peuvent être utilisées dans le but de limiter (mais souvent avec l'effet pervers d'augmenter) les effets néfastes des pénuries ou pour maintenir le stock de logements à des niveaux de loyer plus acceptables pour la majorité des locataires.

Selon les pays, l'importance du logement social est très variable, mais on peut noter que la France se trouve dans la moyenne basse de la pratique européenne.

Il existe différents types de logement social :

• Le logement (public ou privé) de type HLM (habitation à loyer modéré), logements construits et gérés par un organisme public ou privé.
• Le logement subventionné ou conventionné, construit et parfois géré par des entreprises privées.
• Les coopératives d'habitation dont la formation a été subventionnée et aidée (conseils juridiques) par les pouvoirs publics. Ceux-ci voient dans les coopératives une voie plus facile vers l'accession à la propriété qu'ils tendent à favoriser pour des raisons d'autonomie financière des familles et de responsabilité civique accrue des propriétaires.

L'habitat social peut être de tout type : "grands ensembles", "petit collectif", individuel dans une copropriété, pavillonnaire, etc.

En France le logement social est financé d'abord par plusieurs acteurs :

• l’État sur crédits budgétaires ; l’investissement se fait sous trois formes essentiellement, ci-après très synthétisées :

• une subvention fonction de la vocation sociale du projet, dite communement "aide à la pierre";

• une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), les collectivités locales (bénéficiaires de cet impôt) étant dédommagées par un fonds de compensation ;

• une TVA à 5,5 % selon le régime fiscal de la livraison à soi même ; en contrepartie le préfet a ainsi un droit de réservation de 30 % des logements sociaux, dont 5 % pour les fonctionnaires de l'État. les crédits budgétaires consacrés à ces investissements relèvent des différentes administrations qui consacrent des moyens inégaux pour le logement de leurs agents ; le ministère de l'équipement, en charge de la procédure interministérielle ou celui de la défense restent les principaux investisseurs.

• la caisse des dépôts et consignations, prêteur historique du logement social, de par son rôle de gestionnaire du livret A ; la loi lie en effet ce dernier au financement de la construction neuve d'habitat social.

• les collectivités territoriales peuvent également contribuer à des opérations de logements, et interviennent, le plus souvent, en financement complémentaire à celui de l’État.

• le 1 % logement qui correspond à la participation des employeurs à l’effort de construction, et favorise le logement des salariés ; ces fonds sont utilisés par des collecteurs du 1 % aussi bien en prêts qu’en subventions et pour favoriser le logement locatif ou l’accession à la propriété.

• les caisses d’allocations familiales : elle reçoivent les cotisations des employeurs et distribuent les différentes aides personnelles au logement

Le logement social est confronté à des problématiques spécifiques.

• Les règles d'attribution des HLM, ainsi que l'occupation de certains HLM par des occupants dont les revenus dépassent les normes prévues pour l'attribution font l'objet de nombreuses critiques.
• Faux positifs : une fois obtenu, le logement et surtout le bénéfice d'un loyer plus faible que celui du marché libre pouvait être conservé à vie (et au-delà : il pouvait, dans certains cas, être transmissible à ses héritiers), même si le bénéficiaire voit sa situation devenir meilleure que celle d'un autre qui n'a pas obtenu de logement social. Ainsi la collectivité lui verse une rente, différence entre le loyer social et le loyer du marché libre, au lieu de la verser à un autre qui en plus besoin. Les sommes en jeu peuvent être considérables : un avantage de 500 € par mois représente la moitié d'un SMIC et, au bout de 40 ans, 240 000 €. Selon ce raisonnement, la loi "Boutin" de 2009 a supprimé le droit au maintien dans les lieux pour les personnes dont les revenus sont deux fois plus élevés que les plafonds et a baissé les plafonds de revenus de 20%.
• Faux négatifs : selon les critères légaux, environ 60 à 70 % (selon les sources) de la population française peut prétendre à un logement social, alors que l'offre est fixée par la loi à un niveau de l'ordre de 20%. Il y a donc un grand nombre de gens qui peuvent légitimement prétendre à un logement social et qui n'en bénéficient pourtant pas. Historiquement, le niveau des plafonds avait été fixé pour permettre aux classes moyennes, également mal logées dans les années 1950, à accéder à un logement confortable à un loyer abordable. Cette politique était associée à un rythme de construction également élevé (apogée en 1974). Le déficit de construction de logements depuis 1977 et les changements démographiques des années 1980 et 1990, ainsi que l'augmentation du confort des logements dans les centres anciens, ont participé à l'augmentation du différentiel entre la demande potentielle pouvant prétendre à un logement social et à l'offre réellement disponible, conduisant également à une certaine spécialisation des logements sociaux.
• file d'attente et pénurie : toujours en raison de la proportion trop importante de bénéficiaires potentiels, le logement social est rationné. Le logement social est par définition en pénurie tant qu'il n'est pas hégémonique : il n'est "social" que par l'avantage qu'il procure par rapport au marché normal, et qui en augmente la demande par rapport à l'offre. Cela dote le gestionnaire d'un important pouvoir sur les bénéficiaires possibles : l'attribution d'un logement est de facto une faveur dont le bénéficiaire est redevable à celui qui la lui accorde. Les occupants de logement social ne le libère que très peu, ce qui limite encore plus l'offre, et donc les occasions pour les attributaires d'exercer leur pouvoir, mais il reste assez important pour être encadré par des procédures lourdes, donc longues, donc gênantes pour ceux qui ont urgemment besoin d'un logement à bas prix du fait d'une dégradation brutale de leur situation.
• objectifs contradictoires : mixité sociale ou priorité aux démunis ? : les HLM ne sont pas conçus comme devant être des ghettos de pauvres, il faudrait donc qu'y résident une proportion normale de classe moyennes et supérieures (d'autant qu'il ne convient pas non plus de mettre en déficit les organismes gestionnaires, et qu'il leur faut donc une proportion raisonnables de locataires sans difficultés pécuniaires) ; mais d'un autre côté il faut quand même loger prioritairement les plus nécessiteux. Ces deux objectifs sont contradictoires, ce qui conduit à des protestations automatiques lorsqu'on propose des modifications tendant vers un des deux objectifs (au nom de l'autre) (ex : loi DALO, loi Boutin, et critiques apportées à ces textes au nom de la moindre mixité sociale).
• Urbanisme et absence de mixité sociale : les logements sociaux sont souvent concentrés dans des quartiers ou des communes concentrant les populations à faible pouvoir d'achat voire en difficultés financières, et du fait notamment de leur rapide développement, proposant une faible offre commerciale et en services, une faible offre d'emplois, ce qui cultive une mauvaise image de ces quartiers et de leurs habitants rendant difficile leur accès à l'emploi ailleurs et favorisant les exclusions.
• Concurrence déloyale à l'égard des bailleurs privés : le secteur "social" est subventionné alors que les bailleurs privés sont imposables. Les associations de propriétaires militent généralement pour que les gouvernements subventionnent plutôt les locataires à faibles revenus et laisse fonctionner le libre marché en matière de logement. A l'inverse, certaines associations de défense des mal logés dénoncent les loyers très élevés pratiqués par les bailleurs privés qui se constituent ainsi une rente sur la pénurie de logement et sur les aides à la personne qui leur permettent de pratiquer des loyers plus élevés sans contrepartie sur la qualité du logement ou l'accueil de population plus démunie.

• 1832 : Le choléra fait 18 602 victimes à Paris. Les docteurs Parent-Duchâtelet et Villermé incriminent la saleté et l'exiguïté des logements (plutôt des taudis) des plus pauvres.

• 1850 : Première loi relative à l'aménagement des logements insalubres.

• 1851 : Construction par Louis-Napoléon Bonaparte des 86 logements de la cité Rochechouart à Paris.

• 1853 : Démarrage à Mulhouse de la construction, à l'initiative d'industriels, de 1 240 maisons ouvrières payables par mensualités.

• 1859 : Début de l'édification par Jean-Baptiste Godin des 500 logements du Familistère de Guise.

• 1889 : création de la Société française des habitations à bon marché (SFHBM), société privée à caractère philanthropique fondée à l’issue du Congrès international des habitations à bon marché de 1889, et visant à promouvoir l’action en faveur des HBM.

• 1891 : Construction à Saint-Denis de la Ruche, premier ensemble d’HBM construit en France.

• 1894 : La loi Siegfried qui crée le Conseil supérieur et les comités locaux d’habitations à bon marché, et favorise la création de sociétés d'habitation à bon marché (HBM), sans intervention financière publique. Elle ne permettra la création que d'un nombre limité de logements.

• 1906 : La loi Strauss permet aux communes d'intervenir dans le logement social, et prévoit que la Caisse des dépôts et consignations puisse accorder des prêts aux sociétés d'HBM.

• 1908 : La loi Ribot crée les sociétés de Crédit immobilier pour favoriser l'accession à « la petite propriété ».

• 1912 : La loi Bonnevay autorise la création par les collectivités locales d'offices d'HBM (Habitations à Bon Marché).

• 1921-1939 : L'office d'HBM de la Seine engage une politique de construction de cités-jardins en périphérie de Paris, notamment à Arcueil, Stains ou Suresnes.

• La poussée banlieusarde des années 1920 conduit tout droit au scandale des lotissements (vente de terrains non viabilisés).

• 1928 : La Loi Loucheur marque le premier engagement financier de l’État dans le logement social.

• 1950 : Les HBM deviennent les habitations à loyer modéré (HLM).

• 1954 : À la suite de l'appel de l'Abbé Pierre, l'État — s'appuyant sur les organismes d'HLM —, s'engage massivement dans l'effort de construction de logements, notamment sous la forme de grands ensembles.

• 1975 : Le livre blanc HLM revendique la qualité de l'habitat pour tous.

• 1977 : Après le rapport de la commission Barre, la loi pose le principe d'une aide personnalisée permettant l'accès de tous à un bon logement.

• 1981 : Création, à l'initiative du Mouvement HLM et de ses partenaires, de la Commission pour le Développement social des quartiers.

• 1982 : La loi Quilliot reconnaît pour la première fois le droit à l'habitat. Elle régule les rapports bailleurs-locataires.

• 1989 : Lors du 50 congrès des organismes HLM, le président de la République s'engage à achever la réhabilitation du patrimoine social en quelques années.

• 1990 : La loi Besson crée les conditions de l'accès au logement pour les plus démunis.

• 1991 : La loi d'orientation pour la ville affirme la nécessité de la diversité de l'habitat et des politiques locales.

• 1998 : La loi contre les exclusions assure notamment une plus grande transparence dans les attributions.

• 2000 : La loi dite « solidarité et renouvellement urbains » fixe l'objectif de 20% de logements sociaux dans des villes des agglomérations de plus de 50 000 habitants et réaffirme la compétence des organismes HLM en matière d'accession à la propriété.

• 2003 : La loi dite « urbanisme et habitat » réforme le Code de l'urbanisme et met en place un dispositif fiscal en faveur des investisseurs. La loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine - dite "loi Borloo" - définit les modalités d'intervention de l'Etat dans les zones urbaines sensibles.

• 2006 : La loi dite « engagement national pour le logement » vise à augmenter l'offre de logements, notamment sociaux en favorisant la construction et en mobilisant le parc privé

• 2007 : La loi n 2007-290 du 5 mars 2007 institue un « droit au logement opposable ».

• 2009 : La loi dite « mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion » ou « loi Boutin » contient un nombre important de mesures concernant le logement social