Continuité territoriale - Définition

Introduction

La continuité territoriale est un principe de service public qui se donne pour objectif de renforcer la cohésion entre différents territoires d'un même État, en compensant les handicaps liés à leur éloignement, un enclavement ou un accès difficile.

Les régions ultrapériphériques de l'Union européenne et, les pays et territoires d'outre-mer des États membres de l'Union européenne peuvent bénéficier de ces dispositions.

En pratique, ce principe se traduit par un système d'aide ou de facilités fournies par l'État envers les citoyens ou les entités régionales concernées.

Cadre législatif et règlementaire

Dans l'Union européenne

Le renforcement de la cohésion sur le continent européen est à la base du processus de construction européenne. Ce principe très général est mentionné à l'article 2 du Traité instituant la Communauté économique européenne :

« 

La Communauté a pour mission, par l'établissement d'un marché commun, d'une Union économique et monétaire et par la mise en œuvre des politiques ou des actions communes visées aux articles 3 et 4, de promouvoir dans l'ensemble de la Communauté un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques, un niveau d'emploi et de protection sociale élevé, l'égalité entre les hommes et les femmes, une croissance durable et non inflationniste, un haut degré de compétitivité et de convergence des performances économiques, un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement, le relèvement du niveau et de la qualité de vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les États membres.

 »

Les mesures d'aide concernant les transports aériens sont prévues par le règlement 2408/92 du Conseil des Communautés européennes, qui traite des obligations de service public :

« 

Un État membre peut, à la suite de consultations avec les autres États concernés et après en avoir informé la Commission et les transporteurs aériens qui exploitent la liaison, imposer des obligations de service public sur des services aériens réguliers vers un aéroport desservant une zone périphérique ou de développement située sur son territoire ou sur une liaison à faible trafic à destination d'un aéroport régional situé sur son territoire, si ces liaisons sont considérées comme vitales pour le développement économique de la région dans laquelle est situé l'aéroport, dans la mesure nécessaire pour assurer sur cette liaison une prestation de service adéquate répondant à des normes fixes en matière de continuité, de régularité, de capacité et de prix, normes auxquelles le transporteur ne satisferait pas s'il ne devait considérer que son seul intérêt commercial. La Commission publie ces obligations de service public au Journal officiel des Communautés européennes.

 »

L'Union européenne pourvoit essentiellement le cadre légal dans lequel les États membres peuvent accorder des aides à la continuité territoriale aux régions ultrapériphériques. Des aides européennes contribuant à la continuité territoriale entre les pays et territoires d'outre-mer (qui ne sont pas membres de l'Union européenne, mais dont le statut fut prévu dès par le Traité de Rome de 1957) et les États membres dont ils dépendent, peuvent être attribuées au titre du Fonds européen pour le développement.

Niveau national portugais

Le Portugal, avec l'île de Madère et l'archipel des Açores, dispose de deux régions ultrapériphériques de l'Union européenne, situées dans l'Océan atlantique. Le Portugal, bien qu'État unitaire, reconnait à ces archipels un statut administratif propre, prévu aux article 225 et suivants de la Constitution portugaise. Plus particulièrement, le point 1 de l'article 229 donne le cadre constitutionnel aux mesures prises au titre de la continuité territoriale :

« Os órgãos de soberania asseguram, em cooperação com os órgãos de governo regional, o desenvolvimento económico e social das regiões autónomas, visando, em especial, a correcção das desigualdades derivadas da insularidade. »

Les organes de la souveraineté [nationale] assurent, en coopération avec les organes du gouvernement régional, le développement économique et social des régions autonomes, visant en particulier la correction des inégalités provenant de l'insularité.

Desserte aérienne

Le Portugal dispose d'un système d'aides pour les résidents des régions autonomes des Açores et de ceux de Madère, depuis le 1^er janvier 1999. Les aides étaient, jusqu'en décembre 2007, basé sur un tarif au pourcentage plafonné. Les seules compagnies qui réalisaient ce trajet étaient les entreprises publiques TAP Portugal et SATA Air Açores. Parallèlement à la libéralisation du marché des transports aériens sur la liaison Madère-Lisbonne, les aides applicables sont passées à un remboursement fixe de l'ordre de 60 euros pour un voyage aller-retour Madère-Lisbonne, versé après la réalisation du voyage.

Manifestations sportives

La loi portugaise prévoir explicitement que la compensation des « asymétries régionales » dans le but de permettre la participation des clubs et athlètes issues des deux Régions autonomes portugaises.

Gestion des déchets

La loi sur les grandes options pour 2005-2009 prévoit d'assurer la continuité territoriale dans le domaine de la gestion des déchets.

Cas de la Région autonome de Madère

Le principe de continuité territoriale est inscrit dans le Statut politico-administratif de Madère. Il dispose que :

« O princípio da continuidade territorial assenta na necessidade de corrigir as desigualdades estruturais, originadas pelo afastamento e pela insularidade, e visa a plena consagração dos direitos de cidadania da população madeirense, vinculando, designadamente, o Estado ao seu cumprimento, de acordo com as suas obrigações constitucionais. »

Le principe de continuité territoriale est fondé sur la nécessité de corriger les inégalités structurales trouvant leur origine dans la distance et l'insularité, et vise à la pleine consécration des droits de citoyenneté de la population de Madère et assujettissant l'État à son respect, dans la mesure de ses obligations constitutionnelles.

Le principe de continuité territoriale a été appliqué aux tarifs pratiqués par les compagnies d'électricité, afin que ceux-ci se rapprochent des tarifs pratiqués sur le continent. En 1998, un protocole fut conclu entre le gouvernement portugais et le gouvernement régional de Madère. Les discussions aboutirent en 2003 à la signature d'un contrat relatif à la convergence des tarifs électriques. Ce contrat prévoit la participation de l'État portugais aux dépenses de production et de distribution de l'électricité sur l'ile de Madère, à hauteur de 100 000 euros au titre de l'année 2003, 4 231 006,70 euros pour chacune des années suivantes jusqu'en 2013, date à laquelle le montant encore dû en raison du retard pris initialement dans les négociations doit être soldé s'il ne l'est pas déjà.

Cas de la Région autonome des Açores

Niveau national espagnol

L'Espagne dispose, avec les îles Canaries, d'une région ultrapériphérique pour laquelle un principe de continuité territoriale a été définie, pour lesquelles un système d'aide à la mobilité pour les résidents de la Communauté autonome des Canaries

Niveau national français

Premières mesures

Le principe de continuité territorial fut défini dans les années 1970 pour désenclaver la Corse.

Dotation de continuité territoriale

L'élargissement de cette mesure était réclamé dès 2002 par des habitants des départements d'outre-mer. Cet élargissement dut réalisé par la loi programme pour l'Outre-mer n^o 2003-660 du 21 juillet 2003. Cette dernière prévoit une dotation publique répartie entre les collectivités d'outre-mer. Chacune des collectivités d'outre-mer choisit les critères d'attribution et le montant de l'aide attribuée à ses administrés.

Dans le cas de la Polynésie française, le Code général des collectivités territoriales prévoit, par ordonnance du 5 octobre 2007, que « la continuité territoriale entre les communes membres d'une même communauté de communes est appréciée sans tenir compte de l'espace maritime qui existe entre ces dernières. » (une disposition identique est prévue en ce qui concerne les communes d'une même communauté d'agglomération).

La dotation pour chaque collectivité est calculée en fonction de la distance, de sa population, du trafic aérien constaté et d'un coefficient correcteur déterminé par l'accessibilité de l'aéroport et la desserte aérienne. Ce coefficient vaut 1 pour la Réunion et la Martinique, 1,2 pour la Guadeloupe, 1,5 pour Mayotte et 1,8 pour les autres collectivités.

La dotation en euros courants pour les années 2004 et 2005, 2006, 2007, se répartissent de la façon suivante :

Collectivité	2004	2005	2006	2007
Région de la Guadeloupe	6 105 810	6 064 224	6 056 938	6 223 869
Région de la Guyane	1 915 812	1 956 776	1 948 910	2 025 584
Région de la Martinique	4 913 035	4 815 699	5 047 554	5 172 848
Région de la Réunion	8 111 021	8 418 888	8 611 697	8 602 244
Collectivité départementale de Mayotte	1 535 084	1 618 837	166 495	1 739 772
Collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon	111 397	123 662	122 115	120 468
Nouvelle-Calédonie	3 066 629	3 494 039	3 952 445	4 112 332
Polynésie française	3 967 864	4 203 690	4 147 295	4 332 068
Wallis-et-Futuna	273 348	291 134	290 240	2 993 327
total	30 000 000	30 986 949	31 832 109	35 322 512

Pour l'année 2008, les fonds demandés pour la continuité territoriale (dotation de continuité de la loi-programme de 2003 et passeport mobilité) s'élèvent à 54,2 millions d'euros.

Passeport mobilité

Le « passeport mobilité » est une mesure d'aide mise en place à l'été 2002 et formalisée prise par décret pris en 2004. Elle se destine aux résidents d'une collectivité d'outre-mer souhaitant se rendre en métropole ou dans une autre collectivité d'outre-mer en raison d'études ou pour y exercer une activité professionnelle. Elle concerne :

• les étudiants jusqu'à 26 ans qui souhaitent poursuivre leurs études en métropole ou dans une autre collectivité d'outre-mer en raison de l'inexistence de la section souhaitée dans leur lieu de résidence, ou de sa saturation. L'État prend en charge, dans ce cas, un voyage aller-retour par année scolaire.
• les jeunes jusqu'à 30 ans appelés à passer les épreuves orales d'admission à certains concours de l'enseignement supérieur. L'État prend en charge le voyage aller-retour.
• les jeunes jusqu'à 30 ans allant exercer un emploi. L'État prend en charge le voyage aller simple.

En 2003, le passeport mobilité se répartissait de la façon suivante :

Collectivité	étudiants	formation professionnelle
Guadeloupe	803 bénéficiaires	1 182 bénéficiaires
Guyane	235	372
Martinique	884	792
Réunion	1 442	2 453 (ANT) + 500 (CNARM)
total	2 071 723 euros (2003)	3 406 632 euros (2003)

Pour l'année 2004, le passeport mobilité représentait un budget de 11 millions d'euros.

Fonds de transport déconcentrés

Cette aide consiste, pour les personnes résidant dans les Départements d'outre-mer, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna, en un remboursement d'une part du prix d'un aller-retour, à destination de la métropole ou d'une autre collectivité d'outre mer. Elle concerne les étudiants, artistes et sportifs participant à une manifestation en rapport avec leur qualité.

Le fonds de transport pour Wallis-et-Futuna a été mis en place dans le cadre particulier de la convention de développement de Wallis-et-Futuna, séparément des autres territoires concernés.

Évolutions du dispositif

Les quatre principaux candidats à l'élection à la Présidence de la République française de 2007 se sont exprimés favorablement au principe de continuité territoriale, proposant les moyens de son amélioration. Cependant, des membres du parti centriste UDF s'étaient montrés critiques vis-à-vis de ce dispositif en 2003, préférant l'extension aux collectivités d'outre-mer les dispositions prévue pour la corse. Un projet d'amendement, appuyé en 2006 par le groupe socialiste à l'Assemblée nationale, reprenait la même idée.

Le dispositif en place est essentiellement destiné à faciliter les déplacements des personnes résidant habituellement dans des territoires éloignés. Elle a été étendue, à l'article 16 de la loi du 21 février 2007, aux personnes résidant en métropole « en cas d'événement grave survenant outre-mer à un membre de leur famille résidant lui-même outre-mer » ou pour des personnes originaires de régions ultramarines n'ayant pu se rendre dans leur région d'origine depuis 10 ans.

La réforme du système des congés bonifiés, destinés aux fonctionnaires originaires des collectivités d'outre-mer en poste en métropole, a été envisagée en 2007.