Plan local d'urbanisme - Définition

Introduction

En France, le plan local d'urbanisme (PLU) est le principal document d'urbanisme de planification de l'urbanisme au niveau communal ou éventuellement intercommunal. Il remplace le plan d'occupation des sols (POS) depuis la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000), dite loi SRU.

Les petites communes se dotent souvent quant à elles d'une carte communale. Cependant une commune de petite taille mais soumise à une forte pression foncière (commune littorale par exemple) ou à de forts enjeux paysagers ou architecturaux (commune appartenant à un parc naturel régional par exemple) peut avoir intérêt à se doter d'un PLU.

Le PLU est régi par les dispositions du code de l'urbanisme, essentiellement aux articles L. 123-1 et suivants et R. 123-1 et suivants. Le projet de loi Grenelle II tend à modifier ses règles.

Le périmètre couvert par un PLU

Un plan local d'urbanisme peut être élaboré au niveau d'une commune ou au niveau d'une structure intercommunale, par exemple une communauté d'agglomération ou une communauté urbaine. Il peut alors couvrir une zone relativement importante : par exemple, le plan local d'urbanisme de la Communauté urbaine de Lille, approuvé le 8 octobre 2004, s'applique sur 85 communes pour une superficie de 611 km².

L'intégralité du territoire de la ou des communes concernées doit être couverte par le PLU, y compris les Zones d'aménagement concerté (ZAC) qui pouvaient autrefois disposer de leur propre document d'urbanisme, le Plan d'aménagement de zone (PAZ). Seuls sont exclus du champ du PLU les secteurs sauvegardés au sens de la loi Malraux (centres historiques des villes) dont l'aménagement relève de la compétence de l'État et qui doivent être couverts par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV). Cependant les dispositions de ces PSMV doivent figurer eux-mêmes aux annexes du PLU (voir ci-dessous), de même que les autres servitudes s'appliquant à ce territoire ; de fait un PLU concentre l'ensemble des plans d'aménagement PAZ et les règles locales d'urbanisme sur l'intégralité de son territoire. Ceci est notamment renforcé par la possibilité de révision partielle d'un PLU : la mise à jour de ce dernier, si besoin par voie simplifiée, permet d'avoir un plan local d'urbanisme complet et actualisé sur l'ensemble de son territoire.

Dans le cadre de la réalisation d'une opération d'intérêt supra-communal, un plan local d'urbanisme partiel peut être réalisé dans une ou plusieurs communes mais seulement par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), sous réserve que ces communes mettent en place un PLU sur leur territoire.

La compatibilité

Le PLU doit respecter les consignes données par différents documents de rang supérieur élaborés par l'État ou d'autres collectivités territoriales, dans une relation de compatibilité verticale ascendante : loi Montagne et Loi littoral, Directive territoriale d'aménagement (DTA - de compétence étatique-), Schéma de cohérence territoriale (SCOT - mis en place par un établissement public regroupant les collectivités locales du périmètre de SCOT-), Programme local de l'habitat (PLH), Plan de déplacements urbains (PDU), les chartes des Parcs nationaux ou régionaux, la charte de développement du Pays, Schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE)...

Les éléments constitutifs du PLU

Le rapport de présentation

Il comporte notamment une analyse de l'état initial de l'environnement, un diagnostic, diverses justifications, et une analyse des effets du projet sur l'environnement et les mesures prises pour limiter ou annuler ces effets.

C’est là le document important, comme il l'était également pour le plan d'occupation des sols, dès lors que, « sorte d’exposé des motifs », il a pour objet de justifier et d’expliciter les choix d’aménagement retenus et leur cohérence.

Ce rapport de présentation doit comporter un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisant les besoins répertoriés en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’équilibre social de l’habitat, de transport, d’équipement et de services.

Il doit aussi comprendre une étude d’environnement comprenant l’analyse de l’état initial de l’environnement, l’évaluation des incidences des orientations du plan sur l’environnement et la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur.

Ce rapport de présentation doit expliquer les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) et délimiter les zones au regard des objectifs des règles générales de l’urbanisme et les normes supérieures mentionnées par les Directives territoriales d'aménagement (DTA ).

Le rapport explicite enfin les motifs des limitations administratives à l’utilisation des sols apportées par le règlement et la justification des délimitations des secteurs ou zones urbaines dans lesquelles les actions et les opérations d’aménagement seront réalisées.

Ce rapport n’a pas de valeur réglementaire. Il constitue cependant un élément d’information pour le public et un élément d’interprétation du PADD et du règlement tant pour l’autorité administrative que dans le cadre de l’éventuel contrôle du plan local d'urbanisme par le juge administratif.

Le projet d'aménagement et de développement durable (PADD)

Le Projet d'aménagement et de développement durable (PADD) constitue la nouveauté essentielle entre le contenu du plan d'occupation des sols et celui du PLU.

Il s'agit d'un document politique exprimant le projet de la collectivité locale en matière de développement économique et social, d'environnement et d'urbanisme à l'horizon de 10 à 20 ans.

Cette notion est issue du principe de développement durable qui inscrit le P.L.U. dans des objectifs plus lointains que sa propre durée. Le développement durable est défini comme « un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs » (Rapport « Notre avenir à tous » de la Commission des Nations Unies sur l’environnement et le développement durable, dit rapport Brundtland).

Il était à l'origine opposable aux tiers. Cette disposition génératrice d'une insécurité juridique importante a été supprimée par la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003. Toutefois, le zonage et le règlement écrit doivent être en cohérence avec celui-ci. C'est ainsi que le juge administratif se garde le droit d'interpréter le règlement en recherchant la volonté communale exprimée dans le PADD. De même, toute évolution du document reste conditionnée au respect de l'économie générale du PADD. En effet, si l'évolution du PLU implique une telle atteinte, il conviendra de procéder à une révision. Cependant, si l'évolution voulue ne porte pas atteinte à l'économie générale du PADD, la procédure de modification sera suffisante. C'est ainsi que toute modification du PLU doit rester cohérente avec le projet urbain exprimé dans le PADD. Cette notion de cohérence, d'une interprétation souple, assure la sécurité juridique du document, tout en préservant une certaine portée à ce PADD, une opposabilité indirecte.

Les orientations particulières d'aménagement

Véritable nouveauté de la loi SRU (amendée par la loi Urbanisme et Habitat (Loi Robien)), l'intention du projet sans formalisme ("le considérant") ouvre une voie nouvelle pour la réglementation de l'urbanisme en France. Les collectivités peuvent dorénavant orienter leur vision de développement (nouveaux quartiers, reconquêtes de centralité...) au-delà du strict formalisme du document réglementaire à travers des options d'aménagement imposables au permis de construire. Mal préparés à cette évolution novatrice, les auteurs de PLU et l'administration préfectorale ont négligé la dimension négociée et évolutive de ce document qui permet de créer de l'expérimentation architecturale, urbanistique et paysagère à raison de loi locale. La seconde génération de PLU pressentie entre 2008 et 2013 pourrait offrir une occasion nouvelle d'échanges et d'expérimentations de nouvelles pratiques.

On retiendra également que la Loi SRU avait créé le Document d'Orientations Particulières d'Aménagement (DOPA), obligatoire dans le cas des entrées de ville et l'ouverture à l'Urbanisation Alternative des zones d'aménagement futures, les zones à urbaniser (zone AU). Depuis la loi Urbanisme et Habitat, toutes les orientations d'aménagement (même en zone AU) sont devenues facultatives.

Le document graphique du règlement

Il s'agit d'une carte de la commune divisant son territoire en plusieurs zones :

• les zones urbaines, dites « zones U » : ce sont « les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter » (article R. 123-5 du code de l'urbanisme). (anciennes zones U du plan d'occupation des sols (POS) ) ;

• les zones à urbaniser, dites « zones AU » : l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme les définit comme pouvant « être classées en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation ». (anciennes zones NA du POS). On distingue deux types de zones AU :
  • les secteurs urbanisables immédiatement en raison de la présence « d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU » et ayant « la capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone » ; cette zone est généralement nommée « 1AU » ;
  • si cette capacité est insuffisante, l'ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou une révision du PLU ; on nomme généralement cette zone « 2AU » ;

• les zones agricoles, dites « zones A » : il s'agit des « secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles » (article R. 123-7 du code de l'urbanisme). C'est un régime strict et surveillé, seules les constructions ou installations nécessaires aux services publics et à l'exploitation agricole y sont autorisées. (anciennes zones NC du POS) ;

• les zones naturelles et forestières, dites « zones N » : ce sont les « secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels » (article R. 123-8 du code de l'urbanisme). (anciennes zones ND du POS).

Le plan de zonage délimite aussi des secteurs particuliers, comme les espaces boisés classés ou les emplacements réservés (notamment pour la construction future d'équipements publics).

Le règlement

Il décrit, pour chaque zone définie dans le document graphique, les dispositions réglementaires applicables. Il peut comprendre 14 articles (R.123-9 du code de l'urbanisme) :

• Article 1 : Type d'occupation ou d'utilisation du sol interdites
• Article 2 : Type d'occupation ou d'utilisation du sol soumises à des conditions particulières
• Article 3 : Accès et voirie
• Article 4 : Desserte par les réseaux (eaux, assainissement, électricité)
• Article 5 : Caractéristique des terrains
• Article 6 : Implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques
• Article 7 : Implantation des constructions par rapport aux limites séparatives
• Article 8 : Implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété
• Article 9 : Emprise au sol
• Article 10 : Hauteur maximum des constructions
• Article 11 : Aspect extérieur
• Article 12 : Stationnement
• Article 13 : Espace libre et plantations, espaces boisés classés
• Article 14 : Coefficient d'occupation des sols ou COS.
  Il ne peut être fixé qu'en zones U ou AU, et en zone N uniquement lorsque le transfert de COS est possible.

Seuls les articles 6 et 7 sont obligatoires, les autres sont facultatifs. Ces deux articles s'il ne sont pas rédigés doivent alors figurer sous une forme graphique (plan de zonage).

La hauteur (art. 10) l'implantation des constructions (art. 6 et 7) et la densité des construction (art. 14) sont obligatoirement réglementées dans les secteurs constructibles des zones N (R.123-8 et R. 123-9 du code de l'urbanisme)

Les annexes

Elles comprennent un certain nombre d'indications ou d'informations reportées pour information dans le PLU, et notamment :

• Les servitudes d'utilité publique liées notamment au patrimoine (Plan de sauvegarde et de mise en valeur...), aux lignes aériennes (Plan d'exposition au bruit...), aux infrastructures de transport ou encore les Plans de prévention des risques.
• Les périmètres reportés à titre informatif, comme les Zone d'aménagement concerté ou les zones où un droit de préemption public s'applique.
• Les réseaux d'eau potable et d'assainissement.