Plan local d'urbanisme - Définition

En France, le plan local d'urbanisme (PLU) est le principal document d'urbanisme de planification de l'urbanisme communal ou éventuellement intercommunal. Il remplace le plan d'occupation des sols (POS) depuis la loi 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU [1].

Les petites communes se dotent souvent quant à elles d'une carte communale. Cependant une commune de petite taille mais soumise à une forte pression foncière (commune littorale par exemple) ou à de forts enjeux paysagers ou architecturaux (commune appartenant à un PNR par exemple) a tout intérêt à se doter d'un PLU.

Le PLU est codifié dans le code de l'urbanisme [2] essentiellement aux articles L.123 et suivants et R.123 et suivants.

Le périmètre couvert par un PLU

Un plan local d'urbanisme peut être élaboré au niveau d'une commune ou au niveau d'une structure intercommunale, par exemple une communauté d'agglomérations ou une communauté urbaine. Il peut alors couvrir une zone relativement importante : le plan local d'urbanisme de la Communauté urbaine de Lille, approuvé le 8 octobre 2004, s'applique sur 85 communes pour une superficie de 611 km².

L'intégralité du territoire de la ou des communes concernées est soumise au PLU, y compris les ZAC qui pouvaient autrefois disposer de leur propre document d'urbanisme, le Plan d'aménagement de zone. Seules sont exclues du champ du PLU des zones dont l'aménagement relève de la compétence de l'État : secteurs sauvegardés au sens de la loi Malraux (centres historiques des villes) et opérations d'intérêt national.

Les éléments constitutifs du PLU

Le rapport de présentation

Il comporte notamment une analyse de l'état initial de l'environnement, un diagnostic, diverses justifications, et une analyse des effets du projet sur l'environnement et les mesures prises pour limiter ou annuler ces effets.

C’est là le document important, comme il était également pour le POS, dès lors que " sorte d’exposé des motifs ", il a pour objet de justifier et d’expliciter les choix d’aménagement retenus et leur cohérence.

Ce rapport de présentation doit comporter un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisant les besoins répertoriés en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’équilibre social de l’habitat, de transport, d’équipement et de services.

Il doit aussi comprendre une étude d’environnement comprenant l’analyse de l’état initial de l’environnement, l’évaluation des incidences des orientations du plan sur l’environnement et la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur.

Ce rapport de présentation doit expliquer les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durable et délimiter les zones au regard des objectifs des règles générales de l’urbanisme et les normes supérieures mentionnées par les DTA.

Le rapport explicite enfin les motifs des limitations administratives à l’utilisation des sols apportées par le règlement et la justification des délimitations des secteurs ou zones urbaines dans lesquelles les actions et les opérations d’aménagement seront réalisées.

Ce rapport n’a pas de valeur réglementaire. Il constitue cependant un élément d’information pour le public et un élément d’interprétation du PADD et du règlement tant pour l’autorité administrative que dans le cadre de l’éventuel contrôle du plan local d'urbanisme par le juge administratif.

Le projet d'aménagement et de développement durable (PADD)

Le PADD constitue la nouveauté essentielle entre le contenu du POS et celui du PLU.

Il s'agit d'un document politique exprimant le projet de la collectivité locale en matière de développement économique et social, d'environnement et d'urbanisme à l'horizon de 10 à 20 ans.

Il était à l'origine opposable aux tiers. Cette disposition génératrice d'une insécurité juridique importante a été supprimée par la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003. Toutefois, le zonage et le règlement écrit doivent être en cohérence avec celui-ci. De même, toute modification du PLU doit rester cohérente avec le projet urbain exprimé dans le PADD. Cette notion de cohérence, d'une interprétation souple, assure la sécurité juridique du document, tout en préservant une certaine portée au PADD.

Les orientations particulières d'aménagement

Véritable nouveauté de la loi SRU (amendée par la loi UH 2004), l'intention du projet sans formalisme ("le considérant") ouvre une voie nouvelle pour la réglementation de l'urbanisme en France. Les Collectivités peuvent dorénavant orienter leur vision de développement (nouveaux quartiers, reconquêtes de centralité...) au-delà du strict formalisme du document réglementaire à travers des options d'aménagement imposables au permis de construire. Mal préparés à cette évolution novatrice, les auteurs de PLU et l'administration tutorielle ont négligé la dimension négociée et évolutive de ce document qui permet de créer de l'expérimentation architecturale, urbanistique et paysagère à raison de loi locale. La seconde génération de PLU pressentie entre 2008 et 2013 pourrait offrir une occasion nouvelle d'échanges et d'expérimentations de nouvelles pratiques.

On retiendra également que le D.O.P.A. (Document d'Orientations Particulières d'Aménagement) est obligatoire dans le cas des entrées de ville et l'ouverture à l'urbanisation alternative des zones d'aménagement future (zones AU).

Le document graphique du règlement

Il s'agit d'un d'une carte de la commune divisant son territoire en plusieurs zones :

• Les zones urbaines, dites " zones U " : ce sont " les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter " (article R.123-5 du code de l'urbanisme).

• Les zones à urbaniser, dites " zones AU " : l'article R.123-6 du code de l'urbanisme les définit comme pouvant " être classées en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation ". On distingue deux types de zones AU :
  • les secteurs urbanisables immédiatement en raison de la présence " d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU " et ayant " la capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone " ; cette zone est généralement nommée " 1AU " ;
  • si cette capacité est insuffisante, l'ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou une révision du PLU ; on nomme généralement cette zone " 2AU ".

• Les zones agricoles, dites " zones A " : il s'agit des " secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles " (article R.123-7 du code de l'urbanisme). C'est un régime strict et surveillé, seuls les constructions ou installations nécessaires aux services publiques et à l'exploitation agricole y sont autorisés.
• Les zones naturelles et forestières, dites " zones N " : ce sont les " secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels " (article R.123-8 du code de l'urbanisme).

Le plan de zonage délimite aussi des secteurs particuliers, comme les espaces boisés classés ou les emplacements réservés (notamment pour la construction future d'équipements publics).

Le règlement

Il décrit, pour chaque zone définie dans le document graphique, les dispositions réglementaires applicables. Il comprend 14 articles (R.123-9 du code de l'urbanisme) :

• Article 1 : Type d'occupation ou d'utilisation du sol interdites
• Article 2 : Type d'occupation ou d'utilisation du sol soumises à des conditions particulières
• Article 3 : Accès et voirie
• Article 4 : Desserte par les réseaux (eaux, assainissement, électricité)
• Article 5 : Caractéristique des terrains
• Article 6 : Implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques
• Article 7 : Implantation des constructions par rapport aux limites séparatives
• Article 8 : Implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété
• Article 9 : Emprise au sol
• Article 10 : Hauteur maximum des constructions
• Article 11 : Aspect extérieur
• Article 12 : Stationnement
• Article 13 : Espace libre et plantations, espaces boisés classés
• Article 14 : Coefficient d'occupation des sols

Il ne peut être fixé qu'en zones U ou AU, et en zone N uniquement quand le transfert de COS est possible.

Les annexes

Elles comprennent un certain nombre d'indications ou de d'informations reportées pour information dans le PLU^[1], et notamment :

• Les servitudes d'utilité publique liées notamment au patrimoine (Plan de sauvegarde et de mise en valeur...), aux lignes aériennes (Plan d'exposition au bruit...), aux infrastructures de transport ou encore les Plans de prévention des risques.
• Les périmètres reportés à titre informatif, comme les ZAC ou les zones où un droit de préemption public s'applique.
• Les réseaux d'eau potable et d'assainissement.

La compatibilité

Le PLU doit respecter les consignes données par différents documents de rang supérieur élaborés par l'État ou d'autres collectivités territoriales, dans une relation de compatibilité verticale ascendante : lois Montagne et Littoral, directive territoriale d'aménagement (ou DTA, de compétence étatique), schéma de cohérence territoriale (ou SCOT, mis en place par un établissement public regroupant les collectivités locales du périmètre de SCOT), Programme local de l'habitat (PLH), Plan de déplacements urbains (PDU), les chartes des parcs regionaux, la charte de developement du pays...

L'élaboration

La procédure d'élaboration du PLU est détaillée aux articles L.123-6 et suivants du code de l'urbanisme.

Elle se déroule en plusieurs étapes bien distinctes, comportant plusieurs étapes de concertation.

1 - Le conseil municipal prescrit l'élaboration du PLU (ex nihilo ou par la mise en révision générale de son plan d'occupation des sols) et définit les modalités de la concertation préalable prescrite à l'article L 300-2.

2 - La décision est notifiée au préfet, au Président du conseil général, au Président du conseil régional, à l'établissement public chargé de la mise en œuvre du SCOT, à l'autorité organisatrice des transports, à l'organisme de gestion des Parcs Naturels Régionaux s'il y a lieu, aux Présidents de la Chambre de Commerce et d'Industrie, de la Chambre des Métiers et de la Chambre d'Agriculture, les sections régionales de la conchyliculture s'il y a lieu, ainsi que les collectivités territoriales limitrophes pour les communes frontalières.

3 - La décision est publiée selon la procédure légale en vigueur.

4 - La phase des études préalables à l'établissement du projet de PLU est engagée. Une très large concertation est mise en place :

C'est durant cette période que se déroule la concertation préalable avec le public, selon les modalités fixées par la délibération prescrivant le PLU. Cette concertation a pour objet de recueillir les avis de la population, avis venant nourrir la réflexion des urbanistes. Elle n'a pas vocation à présenter le projet de PLU.

À leur demande, les personnes publiques énumérées au paragraphe 2 sont consultées au cours de l'élaboration du projet de PLU. Il en est de même des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) limitrophes compétents en matière d'urbanisme, des maires des communes voisines, du président de l'établissement public en charge du SCOT dont la commune est limitrophe le cas échéant.

Le maire peut, s'il le souhaite, recueillir l'avis de tout organisme ou association compétents en matière d'aménagement, d'urbanisme, d'environnement, d'architecture, d'habitat, de déplacements.

S'il existe, le Document de gestion de l'espace agricole et forestier doit être consulté lors de l'élaboration des documents d'urbanisme.

5 - Deux mois minimum avant l'approbation du projet, un débat a lieu en conseil municipal sur les orientations générales du Projet d'aménagement et de développement durable.

6 - Le conseil municipal arrête par délibération le projet de PLU.

7 - Le projet est alors soumis pour avis aux personnes associées à son élaboration. Ces personnes publiques sont énumérées au paragraphe 2. Celles du paragraphe 4 (" à leur demande ") sont consultées si elles le souhaitent.

Ces personnes donnent un avis dans la limite de leur compétence et dans un délai de trois mois. En cas d'absence de réponse, l'avis est considéré comme favorable.

8 - Le projet, auquel les avis sont annexés, est soumis par le maire à enquête publique (loi Bouchardeau) pendant un mois. Pour ce faire, le maire saisit le président du tribunal administratif dont il dépend. Ce dernier désigne alors un commissaire-enquêteur ou une commission d'enquête.

9 - Le projet, éventuellement modifié suite à l'enquête publique, est approuvé par délibération du conseil municipal.

10 - Le PLU approuvé est tenu à la disposition du public. Dans les communes non couvertes par un SCOT, il devient exécutoire seulement un mois après sa transmission au préfet, si celui-ci n'a pas notifié à la commune par lettre motivée des modifications à apporter. Dans ce cas, il ne devient exécutoire qu'une fois la délibération approuvant les modifications demandées publiée et transmise au préfet.

Evolution

Le plan local d'urbanisme doit évoluer afin d'être en constante adéquation avec le cadre légal, les documents de planification d'un niveau supérieur ou simplement avec les projets de la collectivité.

Le Code de l'Urbanisme prévoit plusieurs procédures (article L123-13 C.U):

Sans enquête publique

• La mise à jour : Cette procédure simple n'est utilisée que pour effectuer la transcription dans le PLU de Servitudes d'utilité publique(plan de prévention des risques, Monuments Historiques...) ayant été adoptées dans le cadre de leurs réglementations, souvent au terme d'enquête publique. Il s'agit en fait d'assurer le caractère de "centre d'information" du PLU pour la plupart des réglementations publiques liées aux terrains.

La mise à jour s'effectue par arrêté du maire ou du président de l'EPCI dans le cas d'un PLU intercommunal.

Avec enquête publique

• La modification

• La révision simplifiée

• La révision

La révision d'un PLU est une procédure lourde qui consiste, en cas d'atteinte à l'économie générale du PADD, à reprendre en son ensemble la procédure d'élaboration du PLU, c'est-à-dire délibération, études/concertations/associations, enquête publique, promulgation.

Il s'agit d'une procédure longue, puisque le seul respect des délais de procédure nécessite au moins 8 mois (sans prise en compte des phases d'études et de consultation qui sont à l'appréciation de la commune ou de l'EPCI porteur de PLU). Globalement, on peut indiquer qu'une révision dure un à deux ans au minimum.

• La mise en compatibilité avec les déclarations d'utilité publique (DUP) et les Déclarations de projet^[2], concernant des projets qui ne seraient pas initialement compatibles avec les dispositions du document d'urbanisme, s'effectue par l'autorité qui déclare d'utilité publique le projet ou met en œuvre la procédure de déclaration de projet^[3].

Points faibles

Avec l'instauration du PLU, l'intention du législateur est de clarifier le zonage et les règlements de construction. Cependant, il est critiqué par certains car il permet aux municipalités d'introduire entre le règlement graphique et le POS des ambiguïtés - ou même des contradictions - qui leur permettent d'attribuer des permis de construire litigieux. De même, les sous-divisions du zonage sont souvent aussi nombreuses que dans le POS.

Notes et références